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2018-11-18 06:14 来源:新华社

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【专家解读】宣城市法治政府建设专题调研报告

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为深入学习党的十九大精神,贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义法治思想,推进法治政府建设,市法制办近日组织开展专题调研,并形成调研报告。

一、我市法治政府建设的开展情况

近年来,我市政府法制工作始终坚持围绕中心、服务大局,真抓实干、开拓创新,推进依法行政和法治政府建设不断取得新成效。

1.基础工作扎实开展。依法行政指导方面,出台我市贯彻《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》实施方案,将法治政府建设纳入对各地各部门领导班子和领导干部的目标管理综合考核体系。立法立规方面,2016年,制发《敬亭山风景名胜区条例》《宣城市城市管理条例》和《宣城市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》等两条例一规章的制发工作圆满完,标志着我市地方立法工作进入了新阶段。2017年的地方立法项目《宣城市青弋江灌区管理条例》《宣纸保护和发展条例》和《宣城市城市公厕管理规定》等两条例一规章的制定工作,正按计划有序推进。合法性审查方面,出台《宣城市人民政府重大事项合法性审查工作实施办法》《宣城市政府重大事项合法性审查提前介入机制实施办法》,市县两级全面推行重大事项合法性审查制度。严格执行规范性文件制定程序和定期清理、报备职责。今年以来,市法制办共审查规范性文件送审稿19件,备案10件,审查市政府对外协议、上会议题及其他重大事项83件。法制监督方面,严格实行行政执法人员资格管理和培训考核制度,于10月21-22日举行了第一次行政执法人员资格认证通用法律知识考试,共有国土资源、城市管理、环境保护、司法行政等22个执法种类1048人参加考试,考试合格率84.55%。行政复议应诉方面,今年以来,市政府受理的复议案件为62件,已审结案件中,撤销5件、确认违法2件,综合纠错率29%。对行政机关出庭应诉实施“督查、指导、备案、通报”四位一体跟踪督办,全市行政机关负责人出庭率逐年提升,2016年,市直机关负责人出庭率同比提高24.95%,今年截至目前负责人出庭应诉率已达63%,在全省居于前列,绩溪、宣州、郎溪、旌德四县区行政首长出庭率达到或者接近100%。

2.重点工作稳步推进。大力加强依法行政工作培训,市法制办联合华东政法大学在上海举办全市依法行政工作专题研讨班,邀请了7位均具有博导身份的全国知名教授和法学专家授课,有效提升了我市领导干部的法治思维和依法办事能力。出台《宣城市重大行政执法决定法制审核办法》,明确纳入重大行政执法决定法制审核的八类情形和具体操作程序。全市各级行政机关积极开展重大执法决定法制审核试点,市公安局、烟草局、交通局等单位通过软件平台设置法制审核节点,保障所有执法必须经过法制审核程序。完善政府法律顾问制度,进一步扩大了政府法律顾问服务在市县乡三级政府和主要行政执法单位中的覆盖面,市政府法律顾问每年提供法律咨询和参考意见200余件次,为依法科学民主决策发挥了重要作用。宁国市政府长期聘请安徽省律师协会会长宋世俊担任法制顾问,并将法律顾问制度的建立及其工作开展情况纳入年度依法行政工作目标考核,广德县政府从省、市、县三级聘请法律顾问,市水务局实行法律顾问AB岗制度,市国税局设立了公职律师办公室,这些举措为行政机关依法决策和规范执法提供了保障。

3.创新工作得到拓展。我市首创行政复议参审评议新模式,制定《宣城市行政复议案件参审评议工作规则(试行)》,在行政复议案件审理过程中,组织由政府法律顾问、政府特邀行政执法监督员、“两代表一委员”、有关部门专业工作人员组成的参审评议人员,参与行政复议案件的审理过程,既对行政复议案件进行专家论证,又对行政复议案件开展公开评议,多方位、多视角地为行政复议案件建言献策,为重要行政复议决定的合法性、合理性和科学性夯实基础。积极推进乡镇综合行政执法改革,广德县选择在3个乡镇开展综合行政执法改革试点,涉及的9个县直部门通过采取委托执法的形式,全面整合加强乡镇的执法力量,在乡镇成立行政执法中心。

二、我市法治政府建设存在的问题和不足

4.总体上看,我市法治政府建设氛围不浓。

一是少数地方和部门的领导对法治工作重视不够,没有将法治工作的指标上升到地方和部门发展的基础性保障因素来看待。

二是有的领导干部程序意识淡薄,忽视行政权力的规范运行,一些地方和部门为了经济发展、招商引资等硬任务,仍然存在踩红线、打擦边球即所谓“善意违法”的现象。

三是极少数地方和部门守信意识不够。

四是对地方立法工作重视不够。比如我市取得地方立法权以后,在征集立法项目时,关注的部门很少。

五是创新亮点不多。我市法制工作,大多处于日常工作的保障阶段,甚至对常规工作都疲于应付,少有工作创新,这几年省政府大力倡议的乡镇综合执法、部门综合执法,在一些县市和部门基本上没有动作。

5.法制机构建设和人员配备与法治政府建设的基本要求不匹配。

一是人员落实不到位。目前,各县市区政府设置了专门法制机构,但泾县、旌德只有一人,力量严重不足。而且与政府办合署办公的县法制办部分工作人员属于兼职,致使一些经常性、基础性工作,如政府常务会议题的合法性审查,政府规章及规范性文件的起草、备案等工作,都没有能力按时按质完成。

二是专业要求不到位。市直有十几个主要执法部门专门设立了法制科室,其他部门只有兼职或挂牌的法制机构。目前,市直部门法制机构的现状很不平衡,公安、城管的法制队伍相对较强,有些部门的法制机构工作人员没有相关的法律专业背景和实践工作经验,往往不能适应专业工作任务的特殊要求。

三是乡镇和街道的法制工作非常薄弱,有的乡镇既没有专兼职法制员,也没有按要求聘请和使用法律顾问,致使大量的处于政府工作最前线、直接面对行政管理相对人、需要化解各种矛盾和解决各种纠纷的行政管理工作缺乏有效的法制支撑。实践中,基层治理因法治缺位而产生的矛盾与纠纷是行政复议、行政诉讼及信访的重要来源。

6.法治政府建设的工作制度落实不到位,或未发挥应有作用。

一是对落实《纲要》的宣传和法治政府建设年度报告制度不到位。各县市区实施意见均未出台,对《纲要》的学习、培训或未开展,或开展的不充分。法治政府建设年度报告仅仅向上级政府报告,没有向同级党委、人大常委会报告;没有通过政府网站或报刊向社会公开。

二是一些地方或部门重大事项合法性审查全覆盖机制和重大执法决定法制审核制度流于形式。

三是政府法律顾问、公职律师落实情况总体不理想。县市区政府法律顾问均有,但是作用发挥上参差不齐,市直单位的法律顾问还没有按中央和国务院要求实现全覆盖。

四是行政争议解决不畅,行政复议和诉讼居高不下。2017年1-10月份,市政府受理的复议案件为62件,宣城市中级人民法院受理行政诉讼一审79件、二审121件、行政赔偿3件。从数量上看,我市行政复议和诉讼案件较多。从审理结果上看,经复议和诉讼程序被撤销或确认违法的案件比率逐年提高,反映出行政不作为或乱作为,程序违法现象仍然很大程度存在。今年国务院法制办在我省集中办理行政复议裁决案件,我市共有12件,居全省前三位,这些案件大都是早年发生的征地拆迁纠纷,因当事人对省政府审批行为不服申请复议,并最终到国务院申请裁决。其中部分案件反映我市在征地拆迁工作中存在着一些程序上的问题,国务院的最终裁决对我市的后续工作及依法行政考核潜在不利影响较大。

三、突出重点,抓住关键,明晰法治政府建设基本工作思路

党的十九大指出,建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。不久前,中共中央、国务院出台了《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》(以下简称纲要),省委、省政府和市委、市政府也分别于去年和今年出台了实施意见。法治政府的建设是一项恢弘的系统工程,涉及到方方面面,需要突出重点,以点带面。

7.着力抓好四项重点工作。

一是决策有序。当前,重大决策是各级政府行政工作的重要载体和工作方式,也是各级政府常务会议、专题会议和各级行政机关党组会、局长办公会的主要议题。各地各部门要制定重大决策合法性审查的工作制度,坚持将政府法制办的专业力量和法律顾问相结合,政府法制办有能力办理的自行办理,必要时要邀请社会律师等专业人员参与,重大疑难的议题如PPP项目可专门招标采购法律服务。要坚持按程序审查,审查人员应当出具书面审查意见并通过法制机构把关审签,以明确责任。要坚持一级对一级负责的原则,部门的法律事务由部门的法制机构和法律顾问负责,政府的重大决策在提交政府法制办审查前,主管部门应当提供部门审查意见和相关背景材料。健全并严格实施重大决策终身责任追究制度,对决策严重失误的,要实行责任倒查,依法依规严格追究党纪政纪和法律责任。

二是文件合法。广义的政府机关文件包括了政府规章和规范性文件,行政机关文件的合法性是衡量行政机关依法行政水平的重要指标。要完善规范性文件制定程序,落实合法性审查、集体讨论决定等制度,实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发“三统一”制度。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件,应当按照法定程序予以公布,未经公布不得作为行政管理的依据。今后,要把所有规范性文件纳入备案审查范围,加大纠错力度,做到有件必备、有错必纠。

三是执法规范。规范行政执法行为,建立健全权责统一、权威高效的行政执法体制,使法律法规规章得到严格正确实施,这是对法治政府建设最广泛的要求,也是树立政府公信力最直接、最有效的方式。当前,要特别关注重大执法决定法制审核制度的落实,推行执法过程全程录像制度,做好执法工作的信息公开,在重点执法部门和经济发达镇推行综合执法改革等工作。

四是素质提升。法制政府建设,关键在于各级干部特别是领导干部法律意识的养成,在于广大干部法律素质的提高。要重点增强领导干部的法治观念,自觉提高运用法律思维和法治方式推动工作的能力。根据中办国办《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》中的要求,今后政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员应当取得国家统一法律职业资格,因此要重视对法律人才的储备,做到未雨绸缪。要加强行政执法人员的教育培训,每年定期组织开展行政执法人员通用法律知识、专门法律知识、新法律法规等专题培训。

8.注意抓好两个工作层次。在抓好法治政府建设的四项重点工作的同时,在工作方法上要注意抓好工作的两个层面,即制度层面和实践层面。如果将法治政府比喻成一座巍峨的大厦,四项重点工作就是大厦的四根支柱,两个层面就是大厦的两个楼层。要加强法治政府的配套制度建设,保证这项工作能够一以贯之的开展下去,使这项工作不因领导人的改变而改变。在完善制度的前提下,要狠抓工作落实,力戒形式主义,反对文山会海。

四、优化队伍,强化能力,为法治政府建设强力推进注入活力

9.推动法治干部“三专”。“三专”就是对法制干部的选任要努力做到专业、专职、专门。所谓专业就是要尽可能选拔有法律专业背景的干部从事法制工作。法制工作是一种专业性很强的岗位,今后按规定将逐步要求取得国家法律职业资格的人员承担法制工作,从我市目前的人才资源的实际来看,虽然不能苛求一律安排法律背景的干部从事法制工作,但至少也要以法律专业人员为主体,否则很难胜任法制工作的要求。所谓专职就是要明确法制机构的编制、职数,使法制干部名符其实,岗职一致。所谓专门就是要求已经任命或明确为法制办干部的同志要聚焦主业,专门从事法制相关工作,避免出现名为法制办干部,实际上仍是政府办分管联系主任或领导秘书。即使在现阶段不能完全避免,至少要保证法制办多数干部在从事法制办自身业务工作。

10.实现法制机构“两能”。县市区法制办与市直单位法制机构要体现两个职能,一个是作为政府管理职能表现的行政复议职能,一个是作为直属机构的法律服务即通常所说的参谋助手职能。要体现这两个职能,无论政府法制办是否单独设立,都应当设立相应的职能科室,在县市区法制办至少应当设置一个承担行政复议职能的科(股)室,一个承担综合服务职能的科(股)室。而且从职能的行使来看,不应当由一人办理行政复议案件,也不应当只有一名同志从事合法性审查,更不允许一名同志从事调查监督。这种全科医生的工作方式既是对法制干部的不负责任,也是对法治工作的不负责任。县市区法制办是作为一个机构而不是作为一个职位存在的。虽然现在的目标考核不允许对机构编制进行考核,但是客观而言,县市区法制办作为一个机构,要求具备相当于人民法院的一个合议庭的规模应当是最低限度。

11.聘请法律顾问作为补充。法律顾问是政府领导的智囊,是领导依法决策的参谋助手。积极推行法律顾问制度和公职律师制度是推进法治政府建设的有效举措。内脑再发达,也有对外部空间了解的局限性和看待外部事件客观性不足的弊端。在法治政府建设过程中,除了加强内部的法治力量外,还需根据实际工作需要,充分借助外脑的力量。按照党中央、国务院《法治政府建设实施纲要》的要求,在2017年之前要实现法律顾问的全覆盖。市政府近期将适当增强市政府法律顾问队伍,要求重点执法以及涉法事务较多的单位必须聘请法律顾问,对于涉法事务较少未聘请法律顾问的单位也要通过市政府法律顾问的延伸服务实现全覆盖。各县市区要抓紧在县本级落实法律顾问制度,在乡镇层次,要求在配备一名专兼职法制员的前提下,再聘请法律顾问作为补充。

(作者系宣城市政府法制办主任)

 

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